PNLD não é apenas escolha de livro: o que secretarias municipais precisam saber antes de contratar sistemas de ensino e materiais complementares

Programa federal oferece materiais avaliados e adquiridos pela União; municípios podem contratar soluções adicionais ou sistemas privados, mas a decisão exige diagnóstico pedagógico, planejamento, economicidade e rigor na Lei de Licitações

Para uma Secretaria Municipal de Educação, decidir quais materiais didáticos chegarão às salas de aula é uma decisão pedagógica, financeira e jurídica ao mesmo tempo. O Programa Nacional do Livro e do Material Didático (PNLD) reduz significativamente o custo dessa política para os municípios, oferece materiais submetidos à avaliação do Ministério da Educação (MEC) e permite que professores participem da escolha. Mas a existência do PNLD não impede que uma prefeitura adquira materiais complementares ou contrate um chamado “sistema de ensino” privado.

O ponto central é outro: a possibilidade jurídica de contratar material adicional não significa liberdade para escolher primeiro uma empresa e justificar a compra depois.

Quando uma rede municipal decide desembolsar recursos próprios ou do Fundeb por livros, apostilas, plataformas digitais, avaliações, formação docente e assessoria pedagógica que se sobrepõem ou complementam aquilo que já recebe gratuitamente da União, precisa demonstrar por que essa despesa é necessária, que problema educacional pretende resolver, quais alternativas foram consideradas e por que a solução contratada oferece vantagem pedagógica e econômica.

Esse cuidado tornou-se ainda mais importante com a Lei nº 14.133/2021, que colocou planejamento, Estudo Técnico Preliminar (ETP), levantamento de mercado, definição da necessidade, justificativa das quantidades e pesquisa de preços no centro das contratações públicas.

O PNLD é maior do que o “livro didático”

O Decreto nº 9.099/2017, que regulamenta o programa e foi posteriormente alterado, define o PNLD como política destinada a avaliar e disponibilizar gratuitamente obras didáticas, pedagógicas e literárias e outros materiais de apoio à prática educativa.

A abrangência é expressiva. O decreto permite incluir livros de uso individual ou coletivo, acervos para bibliotecas, obras pedagógicas, softwares, jogos educacionais, materiais de reforço e correção de fluxo, materiais destinados à formação e à gestão escolar, entre outros recursos educacionais. Seus objetivos incluem melhorar ensino e aprendizagem, garantir padrão de qualidade dos materiais, democratizar acesso à informação e à cultura, fomentar leitura, apoiar o desenvolvimento profissional dos professores e a implementação da Base Nacional Comum Curricular (BNCC).

Em 2026, aproximadamente 99,5% dos institutos federais e das redes estaduais, municipais e distrital estavam aderidos ao PNLD. Segundo o FNDE, em julho daquele ano já haviam sido entregues cerca de 210 milhões de livros, atendendo aproximadamente 30 milhões de estudantes em mais de 105 mil escolas.

É, portanto, uma das maiores políticas públicas de material didático do mundo.

O município não recebe simplesmente “dinheiro do PNLD” para comprar o que quiser

Essa distinção é essencial para os gestores.

No funcionamento ordinário do programa, a União, por intermédio do MEC e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), conduz a avaliação, recebe as escolhas das escolas e redes, calcula os quantitativos, negocia com as editoras, adquire os materiais e providencia a distribuição.

Ou seja: a prefeitura não recebe uma verba do PNLD e depois escolhe livremente uma apostila ou um sistema privado no mercado.

As obras passam por inscrição, avaliação pedagógica, habilitação, escolha, negociação, aquisição, distribuição, monitoramento e avaliação. Após a escolha, o FNDE negocia diretamente a aquisição das obras.

Essa estrutura também explica uma questão jurídica frequentemente mal compreendida: o FNDE utiliza inexigibilidade de licitação para determinadas aquisições porque, depois que uma obra específica foi avaliada e escolhida, os direitos de produção estão vinculados à respectiva editora. Isso não significa que uma prefeitura possa simplesmente reproduzir o mesmo raciocínio para contratar qualquer sistema privado de ensino por inexigibilidade.

Essa diferença é decisiva.

Escolher bem é responsabilidade pedagógica da rede

O próprio Decreto nº 9.099 estabelece pluralismo de ideias e concepções pedagógicas, respeito às diversidades regionais, autonomia pedagógica das instituições, transparência e isonomia como diretrizes do PNLD.

A LDB reforça essa lógica. As escolas são responsáveis por elaborar e executar sua proposta pedagógica, e os professores devem participar de sua elaboração, cumprir seus planos de trabalho e zelar pela aprendizagem dos estudantes.

Consequentemente, livro didático não deveria ser escolhido porque “a editora fez uma boa apresentação”, porque determinado gestor prefere uma coleção ou porque uma empresa ofereceu uma solução pronta.

A pergunta deve ser pedagógica:

qual material melhor apoia o currículo municipal, a proposta pedagógica, os professores e as necessidades reais dos estudantes desta rede?

Há três formas de organizar a escolha dentro do PNLD

O Decreto nº 9.099 admite que a rede opte pela adoção para cada escola, para grupos de escolas ou para todas as escolas da rede. O processo, entretanto, permanece vinculado à participação dos docentes.

No ciclo dos Anos Iniciais 2027- 2030, por exemplo, o FNDE orientou as Secretarias de Educação sobre três modelos: escolha por escola; escolha por grupos; ou escolha unificada para toda a rede. A definição do modelo deveria ser realizada com os gestores escolares, mediante documentação do processo. Quando a rede não registrou modelo, prevaleceu a escolha individual de cada unidade.

E há um alerta atual: para o PNLD Anos Iniciais 2027- 2030, o período de escolha das obras didáticas está aberto de 24 de agosto a 8 de setembro de 2026, exclusivamente pelo PNLD Gestão.

Para uma secretaria, perder essa agenda pode significar deixar decisões estratégicas serem resolvidas posteriormente por critérios técnicos de distribuição do próprio programa.

O município pode comprar outro material didático?

Sim.

Não existe uma regra nacional que proíba uma prefeitura de adquirir material didático complementar ou contratar uma solução educacional privada simplesmente porque participa do PNLD.

A própria LDB considera a aquisição de material didático – escolar uma despesa de manutenção e desenvolvimento do ensino, no artigo 70, inciso VIII. A Lei nº 14.113/2020, que regulamenta o Fundeb, estabelece em seu artigo 25 que os recursos do Fundo sejam aplicados em ações de manutenção e desenvolvimento da educação básica pública, observadas justamente as hipóteses do artigo 70 da LDB.

Portanto, em determinadas condições, recursos educacionais municipais inclusive do Fundeb podem financiar material didático.

Mas daí surge a parte mais importante:

a despesa ser permitida pela legislação educacional não torna automaticamente regular a contratação administrativa.

Ainda será necessário cumprir as normas orçamentárias, a Lei nº 14.133/2021, as regras específicas da fonte de financiamento e as exigências dos órgãos de controle.

PNLD mais material complementar: quando a decisão faz sentido

Imagine que uma rede identifique baixo desempenho em alfabetização, recomposição de aprendizagem ou Matemática.

O município já recebe livros do PNLD. Entretanto, após analisar avaliações diagnósticas, currículo, resultados do Saeb, avaliações municipais e práticas pedagógicas, a Secretaria conclui que precisa de um recurso específico de intervenção.

Nesse caso, pode fazer sentido contratar um material complementar.

O erro seria começar assim:

“Queremos adquirir o Sistema X.”

O procedimento adequado começa de maneira diferente:

“Temos determinado problema educacional. Quais soluções disponíveis podem resolvê-lo?”

Essa pequena inversão separa planejamento público de direcionamento comercial.

E os chamados “sistemas de ensino” vendidos em pacote?

No mercado educacional, empresas oferecem soluções integradas que podem reunir livros ou apostilas para estudantes, manuais dos professores, plataforma digital, banco de questões, avaliações diagnósticas, formação docente, assessoria pedagógica, dashboards, simulados e acompanhamento de indicadores.

Esse modelo não é ilegal.

Aliás, uma solução integrada pode ser pedagogicamente coerente: material, avaliação, formação e acompanhamento podem funcionar melhor quando concebidos sob uma mesma arquitetura curricular.

A Lei nº 14.133 reconhece inclusive situações em que o não parcelamento pode ser justificável quando o objeto constitui um sistema único e integrado e sua divisão puder gerar risco ao conjunto. Mas essa condição precisa ser demonstrada no Estudo Técnico Preliminar; não pode ser simplesmente declarada pelo fornecedor.

A regra continua sendo investigar o mercado e justificar a solução escolhida.

O primeiro documento importante não é a proposta comercial: é o diagnóstico

O artigo 18 da Lei nº 14.133 determina que o Estudo Técnico Preliminar evidencie o problema a ser resolvido e a melhor solução, permitindo avaliar a viabilidade técnica e econômica da contratação.

Entre outros elementos, o ETP deve trabalhar necessidade, quantitativos, levantamento das alternativas disponíveis, estimativa de valores, justificativa do parcelamento ou não e resultados esperados.

Aplicado à educação, um bom ETP para material didático deveria conseguir responder perguntas como:

Qual problema educacional estamos tentando resolver? Quais estudantes serão atendidos? O PNLD já fornece recurso equivalente? Há lacuna efetivamente demonstrada? O material será principal ou complementar? Há outras empresas oferecendo solução semelhante? Comprar somente livros seria suficiente? Precisamos também de plataforma, avaliações e formação? Quanto custa cada componente? Como saberemos se a contratação produziu resultado?

Esse é o tipo de pergunta que protege tanto a aprendizagem quanto o gestor.

Inexigibilidade exige muito mais do que uma carta de exclusividade

Este talvez seja o principal ponto jurídico para secretários municipais.

O artigo 74 da Lei nº 14.133 permite inexigibilidade quando houver inviabilidade de competição. No caso de fornecedor exclusivo, a Administração deve comprovar essa situação por documento idôneo. A própria lei acrescenta uma ressalva fundamental: é vedada a simples preferência por marca específica.

Portanto:

Uma empresa ser a única proprietária do seu próprio sistema não significa necessariamente que seja a única empresa capaz de atender à necessidade da Secretaria de Educação.

Existem duas perguntas diferentes:

“Quem pode fornecer o Produto X?”

e

“Quantas soluções disponíveis no mercado conseguem resolver o problema educacional Y?”

Uma administração pública não deveria transformar a primeira pergunta na definição do objeto antes de responder à segunda.

O Tribunal de Contas de Minas Gerais sintetizou essa questão em consulta: não é possível afirmar genericamente que material didático pode ser adquirido por inexigibilidade; se houver competição possível, a regra é licitar.

O risco de escolher a marca antes de estudar o mercado

A jurisprudência dos Tribunais de Contas oferece advertências importantes.

Em caso analisado pelo TCE de Santa Catarina envolvendo sistema apostilado, o Tribunal observou que a exclusividade de uma empresa sobre seu próprio produto não significava inexistência de sistemas semelhantes no mercado. O problema identificado foi justamente a ausência de estudo prévio comparando alternativas antes de o município aderir à solução específica.

O raciocínio continua extremamente atual sob a Lei nº 14.133:

não se cria inviabilidade de competição escolhendo previamente uma solução proprietária e depois alegando que somente seu proprietário pode vendê-la.

O levantamento de mercado deve ocorrer antes da seleção da solução.

Um precedente recente mostra o outro lado

Também seria equivocado concluir que todo material complementar ou solução integrada contratada por município é irregular.

Em maio de 2026, o TCE do Paraná julgou improcedente representação relativa a um pregão eletrônico de Ponta Grossa para solução educacional e material complementar voltado a habilidades socioemocionais. O Tribunal destacou a existência de motivação, ETP, Termo de Referência, pesquisa de preços e publicidade do procedimento.

A mensagem para as Secretarias de Educação é importante: o problema não é a existência do produto privado. É como a necessidade foi identificada, como o mercado foi estudado e como a contratação foi estruturada.

Pregão, concorrência ou inexigibilidade?

A modalidade não deve ser escolhida pelo nome comercial do produto, mas pelas características do objeto.

Quando os padrões de desempenho e qualidade puderem ser definidos objetivamente por especificações usuais de mercado, a Lei nº 14.133 determina a utilização do pregão para bens e serviços comuns.

Em situações de maior complexidade, nas quais diferenças técnicas entre as propostas sejam relevantes e mensuráveis, a legislação admite, nas hipóteses previstas, critérios como técnica e preço. O ETP deve justificar por que a qualidade técnica além dos requisitos mínimos influencia concretamente o resultado pretendido.

A inexigibilidade fica reservada às situações em que a própria competição se revela inviável e não simplesmente inconveniente.

Comprar um “pacote” exige cuidado adicional

Quanto mais componentes existirem no objeto livros, formação, plataforma, avaliações, consultoria e suporte maior deve ser a transparência sobre aquilo que está sendo comprado.

A prefeitura precisa conseguir saber quanto está pagando, quais quantidades receberá, quantos estudantes e professores serão atendidos, quantas horas de formação serão realizadas, quantas licenças digitais serão disponibilizadas, quais avaliações serão aplicadas e quais serviços efetivamente fazem parte do preço.

A Lei nº 14.133 exige que a estimativa de preços seja compatível com o mercado e orienta a utilização de contratações semelhantes, bases públicas, pesquisas especializadas e cotações, conforme o caso. Mesmo nas contratações diretas, o preço precisa ser justificado.

Em contratação direta, o artigo 72 exige, entre outros documentos, formalização da demanda, ETP quando cabível, estimativa da despesa, parecer jurídico, demonstração de disponibilidade orçamentária, razão da escolha do contratado e justificativa de preço.

PNLD e sistema privado podem coexistir mas duplicidade custa dinheiro

Aqui existe uma questão de economicidade.

Se o município já recebe gratuitamente um conjunto completo de materiais pelo PNLD e decide adquirir outro conjunto praticamente equivalente para os mesmos alunos e componentes curriculares, precisa responder com clareza:

por que o recurso federal disponível não atende à necessidade?

Aquisição complementar não é automaticamente desperdício. Pode haver justificativas pedagógicas consistentes. Recomposição das aprendizagens, alfabetização, necessidades territoriais específicas, atendimento especializado ou intervenções focalizadas podem exigir recursos adicionais.

Mas quanto maior a sobreposição, maior deve ser a fundamentação.

O TCU já analisou casos em que aquisições municipais de material didático foram questionadas inclusive pela existência de materiais semelhantes distribuídos gratuitamente pelo MEC. Em outro processo envolvendo livros adquiridos por município mediante inexigibilidade, o Tribunal apontou problemas na fundamentação da escolha, justificativa de preços e quantitativos adquiridos.

O Ministério Público de Contas de São Paulo também tem chamado atenção para aquisições adicionais ao PNLD quando não há motivação suficientemente robusta para o gasto suplementar.

Sair do PNLD é uma decisão muito mais séria

O Decreto nº 9.099 permite que redes que não desejem receber materiais solicitem sua exclusão do programa nos prazos e condições estabelecidos pelo FNDE. A consequência é relevante: a exclusão implica deixar de receber os recursos educacionais disponibilizados pelo programa.

A adesão, por sua vez, permanece válida por prazo indeterminado até que haja pedido de exclusão ou alteração.

Em 2026, a janela geral de adesão ou exclusão ocorreu entre 30 de março e 17 de abril.

Portanto, uma nova gestão não deveria simplesmente decidir: “a partir do próximo ano não queremos mais PNLD”.

Uma escolha desse porte necessita análise financeira plurianual, impacto pedagógico, sustentabilidade contratual, risco de dependência de fornecedor, custo de reposição e continuidade do material em eventual troca de governo ou encerramento de contrato.

O PNLD é uma política permanente. Um contrato municipal privado tem prazo.

Essa diferença precisa entrar na conta.

Atenção especial às plataformas digitais

Quando o pacote inclui tecnologia educacional, a análise deixa de ser apenas pedagógica e licitatória.

Plataformas podem tratar nomes, turmas, avaliações, dificuldades de aprendizagem, registros de acesso, comportamento de uso e outras informações de crianças e adolescentes.

A Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) determina que o tratamento de dados de crianças e adolescentes observe seu melhor interesse e estabelece regras específicas para o Poder Público e para o compartilhamento de informações com entidades privadas.

Em 2026, soma-se a esse marco o Estatuto Digital da Criança e do Adolescente Lei nº 15.211/2025, que trouxe novas obrigações para ambientes digitais acessados por esse público.

Assim, contratos de plataformas educacionais devem tratar expressamente de segurança, finalidade do tratamento, acesso aos dados, exclusão e devolução das informações ao final do contrato, subcontratados, incidentes de segurança, interoperabilidade e proibição de utilização comercial indevida dos dados dos estudantes.

O processo de escolha do PNLD também possui regras de integridade

O Decreto nº 9.099 é rigoroso ao proibir ofertas de vantagens, presentes e brindes, acesso de editoras ao sistema de escolha, pressão sobre os responsáveis pela seleção e participação ou patrocínio de eventos relacionados à escolha.

As orientações do FNDE também vedam durante o processo práticas como presença de representantes de editoras nas escolas no período de registro da escolha e concessão de vantagens relacionadas à seleção dos materiais.

Para o secretário, há um princípio simples:

o fornecedor pode apresentar seu produto dentro das regras aplicáveis; não pode controlar o processo decisório que determinará sua própria contratação.

A equipe pedagógica precisa manter independência técnica.

O que a Secretaria Municipal deve fazer na prática

Antes de contratar qualquer solução adicional ao PNLD, a administração deveria construir um processo que percorra, no mínimo, esta sequência: diagnosticar o problema educacional; mapear exatamente aquilo que o PNLD já oferece; ouvir equipe pedagógica, gestores e professores; estabelecer requisitos pedagógicos sem citar fornecedor; comparar diferentes alternativas de mercado; produzir DFD e ETP; verificar se a solução deve ser integrada ou parcelada; estimar quantitativos pelos dados reais de matrícula; pesquisar preços e contratações semelhantes; definir corretamente pregão, concorrência ou eventual inexigibilidade; obter parecer jurídico e manifestação do controle interno; definir indicadores de implantação e resultado; incorporar acessibilidade, LGPD e segurança digital ao contrato; nomear gestores e fiscais; e avaliar periodicamente se o investimento está chegando à sala de aula e produzindo os resultados pretendidos.

A lógica deve ser: problema → evidência → solução → mercado → contratação.

Nunca: fornecedor → produto → justificativa → inexigibilidade.

O que a Secretaria não deve fazer

Há algumas práticas particularmente arriscadas: abandonar o PNLD sem estudo de impacto; comprar material praticamente duplicado sem demonstrar necessidade complementar; copiar a especificação técnica fornecida por uma única empresa; escolher previamente uma marca e produzir posteriormente uma “pesquisa de mercado”; usar uma carta de exclusividade como única justificativa para inexigibilidade; aceitar que a empresa defina o próprio problema pedagógico que justificará sua contratação; embutir livros, plataformas e formação em preço global sem elementos suficientes para aferir economicidade; adquirir mais exemplares do que o número justificável de estudantes e professores; pagar por plataforma sem disciplinar dados pessoais; ou transformar formação docente em mera contrapartida comercial de uma compra de apostilas.

Em todos esses casos, não é apenas a licitação que fica vulnerável. A própria política educacional perde capacidade de demonstrar que o recurso público foi convertido em aprendizagem.

O que muda para prefeitos e secretários

O secretário de Educação não precisa escolher entre duas posições extremas: “o PNLD resolve tudo” ou “o sistema privado é necessariamente melhor”.

Essa é uma falsa oposição.

A pergunta tecnicamente correta é: qual combinação de materiais, currículo, formação, avaliação e acompanhamento responde melhor às necessidades concretas desta rede, pelo menor custo total sustentável e com evidências suficientes para justificar o investimento público?

O PNLD deveria ser o ponto de partida dessa análise, não um elemento ignorado.

Ele oferece escala nacional, avaliação pedagógica prévia, financiamento federal, logística e participação dos professores. Soluções municipais adicionais podem acrescentar valor quando enfrentam necessidades que esse desenho nacional não consegue resolver sozinho.

Mas o município precisa provar essa complementaridade.

É precisamente aí que pedagogia, gestão pública e direito administrativo se encontram.

Para replicar com responsabilidade

Uma Secretaria Municipal de Educação bem organizada deveria ser capaz de colocar lado a lado o custo e os benefícios de três cenários: utilização qualificada do PNLD; PNLD acompanhado de materiais complementares focalizados; ou adoção de solução educacional integrada mais ampla.

Não basta comparar “preço por aluno”.

É preciso considerar qualidade pedagógica, formação oferecida, tempo docente necessário para implementação, avaliações, tecnologia, acessibilidade, logística, proteção de dados, continuidade contratual, dependência tecnológica, custos futuros e resultados educacionais esperados.

A melhor contratação não é necessariamente a mais barata. Também não é a mais completa, a mais conhecida ou a mais bem apresentada comercialmente.

É aquela cuja necessidade foi demonstrada, cuja solução foi comparada com alternativas, cujo preço foi considerado razoável e cuja execução pode ser acompanhada em benefício dos estudantes.

Para uma prefeitura, essa documentação constitui proteção jurídica.

Para uma Secretaria de Educação, constitui boa gestão.

Para os estudantes, pode ser a diferença entre receber mais um pacote de materiais e participar de uma política pedagógica que efetivamente chega à aprendizagem.

Nota editorial: as orientações jurídicas deste artigo têm caráter informativo. Cada contratação deve observar a regulamentação do município, a fonte específica dos recursos, a orientação da procuradoria jurídica e do controle interno e a jurisprudência do respectivo Tribunal de Contas.

Fontes principais

Ministério da Educação/FNDE Programa Nacional do Livro e do Material Didático. PNLD no MEC

Presidência da República Decreto nº 9.099/2017, com alterações posteriores. Consultar o Decreto do PNLD

FNDE funcionamento, ciclos, escolha e distribuição do PNLD.

Presidência da República Lei nº 14.133/2021, Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Consultar a Lei nº 14.133/2021

Presidência da República Lei nº 9.394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

Presidência da República Lei nº 14.113/2020, regulamentação do Fundeb.

Tribunal de Contas da União Manual de Licitações e Contratos, com orientações sobre ETP, levantamento de mercado, parcelamento e inexigibilidade.

Tribunais de Contas precedentes sobre aquisição de material didático e soluções educacionais.

Autoridade Nacional de Proteção de Dados tratamento de dados pelo Poder Público e proteção de crianças e adolescentes.

Este tema muda bastante a cada novo ciclo do PNLD, edital e entendimento dos Tribunais de Contas.