Primeira infância começa no município: o que as prefeituras podem fazer para transformar prioridade legal em política pública
Cobertura especial do Nexo reacende uma questão decisiva para os municípios: garantir direitos de crianças de até 6 anos exige mais do que programas isolados. Experiências de Boa Vista, Recife, Jundiaí e São Paulo mostram caminhos de integração entre planejamento, orçamento, saúde, educação, assistência social e participação das famílias.
A primeira infância deixou de ser um assunto restrito à creche, à pré-escola ou à pediatria. Para uma prefeitura, cuidar adequadamente dos primeiros seis anos de vida significa coordenar políticas que tradicionalmente funcionam em estruturas administrativas separadas: Educação, Saúde, Assistência Social, proteção contra violências, planejamento urbano, cultura, esporte, orçamento e garantia de direitos.
Essa é uma das questões centrais da cobertura especial “Primeira infância primeiro”, publicada pelo Nexo Jornal ao longo de 2026, com apoio da Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal. O especial reuniu reportagens sobre o Marco Legal da Primeira Infância, integração das políticas públicas, desenvolvimento infantil, educação, parentalidade, orçamento e, particularmente, o papel dos municípios. Nexo Jornal
Para as prefeituras brasileiras, a discussão chega em um momento especialmente importante. A Política Nacional Integrada da Primeira Infância, a PNIPI, instituída em 2025, estabeleceu como princípio justamente aquilo que costuma representar uma das maiores dificuldades da gestão municipal: fazer diferentes políticas públicas trabalharem de maneira coordenada em torno da mesma criança. Presidência da República
O problema, portanto, não é apenas criar mais um programa. É construir capacidade institucional para enxergar a criança por inteiro.
A distância entre a lei e a realidade municipal
O Brasil possui desde 2016 o Marco Legal da Primeira Infância, a Lei nº 13.257, que considera primeira infância o período correspondente aos primeiros seis anos completos de vida e determina atenção específica ao desenvolvimento integral.
A existência de uma legislação nacional, entretanto, não significa que ela tenha se transformado automaticamente em planejamento municipal.
A Pesquisa de Informações Básicas Municipais, a MUNIC, do IBGE, mostrou que, em 2023, somente 1.484 municípios, equivalentes a 26,6% do total, declaravam possuir Plano Municipal pela Primeira Infância, o PMPI. Portanto, naquele levantamento, aproximadamente três de cada quatro municípios brasileiros ainda não tinham esse instrumento. É importante observar que os números retratam a situação declarada pelas prefeituras em 2023 e não devem ser interpretados como fotografia de 2026. Agência de Notícias IBGE
As diferenças territoriais eram grandes. No Nordeste, 50,8% dos municípios declaravam possuir PMPI; no Norte, 37,3%. No Sul, eram apenas 9,3%. O Ceará aparecia com 97,8% de seus municípios declarando possuir plano, enquanto Santa Catarina registrava 5,8%. Agência de Notícias IBGE
Esses dados ajudam a dimensionar o desafio. Mas possuir um documento chamado “Plano Municipal pela Primeira Infância” também não é suficiente.
O teste real começa quando o município consegue responder perguntas mais concretas: quais crianças são prioritárias? Onde elas vivem? Quais estão fora da pré-escola? Onde existe demanda por creche? Como está a cobertura vacinal? Quantas gestantes realizam acompanhamento adequado? Onde se concentram situações de violência? Quais famílias precisam de proteção social? Quanto o município efetivamente investe na primeira infância?
Sem diagnóstico, indicadores, responsabilidades e orçamento, o plano corre o risco de se tornar apenas uma declaração de intenções.
O novo cenário nacional aumenta a responsabilidade da gestão local
A Política Nacional Integrada da Primeira Infância foi instituída pelo Decreto nº 12.574/2025. A PNIPI procura articular as políticas destinadas às crianças pequenas e estabelece, entre suas diretrizes, desenvolvimento integral, redução das desigualdades e prioridade às crianças e famílias em situação de vulnerabilidade. Presidência da República
O Plano de Ação Estratégico da política estabeleceu, para dezembro de 2026, metas nacionais de alcançar 40% dos municípios com instâncias de coordenação e pactuação intersetorial implantadas e 40% com Planos Municipais pela Primeira Infância publicados. Também prevê orientações para fluxos e protocolos integrados de atendimento. Serviços e Informações do Brasil
Isso muda a natureza da discussão nas prefeituras.
Primeira infância não pode permanecer como responsabilidade exclusiva da Secretaria de Educação, da Saúde ou da Assistência Social. A política exige governança.
Na prática, uma criança identificada pela unidade de saúde com atraso no desenvolvimento pode precisar simultaneamente de acompanhamento especializado, matrícula ou atendimento educacional, proteção social e orientação familiar. Se os sistemas não conversam, a família precisa percorrer sozinha a estrutura pública.
A intersetorialidade serve justamente para reduzir essa fragmentação.
Educação infantil: o município precisa saber quem está ficando para trás
Um dos exemplos mais claros da necessidade de integração aparece na Educação Infantil.
Dados reunidos pelo UNICEF indicam que 6,7 milhões de crianças de zero a três anos não frequentam creche no Brasil. Entre as crianças de quatro e cinco anos, aproximadamente 410 mil estavam fora da pré-escola, etapa de escolarização obrigatória. UNICEF
Os dois números precisam ser interpretados de maneira diferente. Creche constitui direito da criança quando há demanda manifesta, enquanto a pré-escola, a partir dos quatro anos, integra a escolarização obrigatória.
Em abril de 2026, UNICEF, Undime, MEC e a Subsecretaria da Política Nacional Integrada da Primeira Infância lançaram um guia específico de Busca Ativa Escolar para a Educação Infantil. A metodologia propõe exatamente uma abordagem municipal intersetorial: Educação, Saúde e Assistência Social colaborando para identificar crianças, compreender os motivos da exclusão, fazer a matrícula e acompanhar sua permanência. UNICEF
Aqui existe uma possibilidade concreta para as prefeituras.
O agente comunitário de saúde pode conhecer uma criança que ainda não chegou à rede de ensino. O CRAS pode acompanhar uma família que desconhece determinado serviço educacional. A escola pode identificar uma situação de vulnerabilidade que exige atuação da assistência ou da saúde.
O dado deixa de pertencer a uma secretaria e passa a pertencer à política municipal para a infância.
Boa Vista: quando a primeira infância chega ao orçamento
Entre as experiências municipais que merecem atenção está Boa Vista, em Roraima.
A cidade desenvolveu uma política de primeira infância que inclui o programa Família Que Acolhe, criado em 2013. Entre 2017 e 2022, uma parceria da prefeitura com a Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal aprofundou estratégias de gestão, acompanhamento familiar e integração de políticas públicas. Fundação Maria Cecília
Um aspecto particularmente relevante para outras prefeituras está no orçamento.
No Plano Plurianual 2022–2025, Boa Vista criou o Programa Orçamentário 78, reunindo ações destinadas às crianças de zero a seis anos sob uma identificação que facilitava a rastreabilidade dos recursos. Segundo a Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal, o município também adotou mecanismo destinado a proteger esses recursos de remanejamentos. Fundação Maria Cecília
A experiência continuou produzindo instrumentos de transparência. Na documentação orçamentária de 2026, Boa Vista apresenta demonstrativo específico dos gastos destinados à primeira infância, distinguindo ações exclusivas e não exclusivas e explicitando a metodologia utilizada para identificá-las. SAPL Boavista
Esse ponto merece atenção de secretários de Fazenda, Planejamento, Educação, Saúde e Assistência.
Não basta afirmar que a infância é prioridade. É preciso conseguir localizar essa prioridade no PPA, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, na Lei Orçamentária Anual e posteriormente na execução da despesa.
Boa Vista também oferece evidências que merecem estudo. Na avaliação apresentada pela Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal, o grupo que recebeu visitas domiciliares registrou taxa de mortalidade neonatal 36% menor que o grupo de comparação. Esse resultado é relevante, mas deve ser interpretado dentro do desenho específico da avaliação e não como garantia de que simplesmente reproduzir o programa produzirá o mesmo efeito em outros municípios. Fundação Maria Cecília
Esse cuidado é fundamental quando se fala em replicabilidade.
Recife: qualificar a rede que já existe
Recife oferece outro aprendizado: muitas vezes, avançar na primeira infância não significa criar novas estruturas administrativas, mas fazer a rede existente funcionar melhor.
Em 2026, 100 unidades do Recife participavam da metodologia Unidade Amiga da Primeira Infância, UAPI, iniciativa do UNICEF destinada a qualificar serviços públicos voltados a gestantes, crianças e famílias. Na Saúde, o trabalho envolve formação dos profissionais, integração das equipes, acompanhamento de indicadores e organização do cuidado desde o pré-natal. UNICEF
A experiência se articula ao programa municipal Mãe Coruja Recife, voltado à atenção de gestantes, puérperas e crianças nos primeiros seis anos.
O ponto de interesse para outros municípios está no desenho da rede: pré-natal, desenvolvimento infantil, apoio às famílias e identificação de vulnerabilidades deixam de ser acontecimentos independentes.
A estratégia também alcança mobilização territorial. Em 2026, a Semana do Bebê do Recife realizou 1.118 atividades em pelo menos 77 dos 94 bairros da capital, segundo UNICEF e prefeitura, envolvendo escolas, creches, unidades de saúde, assistência social e espaços comunitários. UNICEF
Isso mostra uma dimensão frequentemente negligenciada: política pública para a primeira infância também depende de comunicação com as famílias.
Jundiaí: ouvir a criança também é política pública
Jundiaí, em São Paulo, desenvolveu outra vertente relevante: incorporar a perspectiva infantil ao planejamento da cidade.
O município integra desde 2018 a Rede Latino-Americana Cidade das Crianças e criou um grupo de trabalho envolvendo áreas como Educação, Cultura, Esportes, Saúde, Assistência Social e Urbanismo. Em 2019, instituiu o Comitê das Crianças, concebido para ouvir demandas e sugestões infantis relacionadas à cidade. Primeira Infância Jundiaí
A experiência produziu intervenções que extrapolam a escola.
As chamadas Áreas da Infância articulam equipamentos públicos, espaços de contato com a natureza e intervenções urbanas relacionadas à circulação de pedestres, segurança viária e ocupação do espaço público. Cidade das Crianças
O aprendizado é importante principalmente para municípios que ainda tratam primeira infância apenas como política educacional.
A criança utiliza a cidade.
Calçadas, praças, travessias, transporte, áreas verdes, equipamentos culturais, unidades de saúde e espaços públicos também influenciam suas experiências e as possibilidades de convivência com suas famílias.
São Paulo: um plano pensado para atravessar governos
A cidade de São Paulo oferece uma experiência diferente pela escala e pela tentativa de institucionalização de longo prazo.
A política municipal foi instituída pela Lei Municipal nº 16.710/2017. Em 2018, a cidade estruturou seu Plano Municipal pela Primeira Infância para o período 2018–2030, construído por um comitê gestor intersetorial e com participação social, incluindo a participação de crianças. Prefeitura de São Paulo
O plano estabeleceu inicialmente 31 metas e 135 estratégias.
O aspecto institucional mais interessante talvez seja seu horizonte temporal: o planejamento foi deliberadamente concebido para atravessar diferentes administrações municipais.
Para cada mandato, está prevista a elaboração de plano de ação quadrienal. Em 2025, foi elaborado o plano correspondente ao período até 2028, com participação de 18 secretarias municipais e integração com outros instrumentos de planejamento da cidade. Prefeitura de São Paulo
A lição é simples: política de primeira infância precisa ser política de município, e não apenas programa de uma administração.
O que muda para prefeitos e secretarias
A agenda federal para 2026 coloca a estrutura municipal no centro da implementação da PNIPI. O governo federal vem promovendo seminários em parceria com órgãos de controle e entidades do sistema dos Tribunais de Contas justamente para fortalecer a capacidade de estados e municípios na elaboração e revisão dos planos e na implantação da governança intersetorial. Serviços e Informações do Brasil
Há também uma ferramenta que pode ser particularmente útil aos gestores: o Painel de Dados da Primeira Infância, que reúne indicadores de Saúde, Educação, Assistência Social e proteção, inclusive com recortes municipais e possibilidade de download das bases processadas. Serviços e Informações do Brasil
O avanço importante é metodológico. Em vez de discutir primeira infância apenas a partir da quantidade de vagas em creche, a prefeitura pode construir um diagnóstico territorial muito mais amplo.
O que os municípios podem fazer na prática
- Fazer um diagnóstico territorial da primeira infância. Identificar número e localização das crianças de zero a seis anos e cruzar informações de Educação, Saúde, Assistência Social e proteção, observando especialmente desigualdades territoriais e grupos mais vulneráveis.
- Verificar a situação do PMPI. O município precisa saber se possui Plano Municipal pela Primeira Infância, se o documento continua atualizado, se possui metas mensuráveis e se está conectado ao PPA e ao orçamento.
- Instituir governança intersetorial efetiva. Criar ou fortalecer instância que reúna Educação, Saúde, Assistência, Planejamento, Finanças e demais áreas pertinentes. A reunião só produz resultado se houver responsáveis, metas, indicadores e acompanhamento.
- Localizar a primeira infância no orçamento. Identificar quanto o município prevê e quanto efetivamente executa em políticas destinadas às crianças de zero a seis anos. A experiência de Boa Vista mostra uma possibilidade de aumentar a rastreabilidade.
- Implantar busca ativa na Educação Infantil. Integrar escolas, unidades de saúde, CRAS e demais equipamentos para identificar crianças fora da pré-escola e mapear a demanda por creche.
- Criar indicadores de acompanhamento. Cobertura da Educação Infantil, vacinação, pré-natal, mortalidade infantil, desenvolvimento, insegurança alimentar, violência, proteção social e condições territoriais podem compor um painel municipal, respeitando as regras de proteção de dados.
- Publicar resultados. Plano, metas, orçamento, indicadores e execução devem ser acessíveis à Câmara Municipal, conselhos, órgãos de controle e população. Transparência transforma prioridade política em compromisso verificável.
Para replicar com responsabilidade
Boa Vista, Recife, Jundiaí e São Paulo não devem ser tratados como modelos a serem simplesmente copiados. São municípios com populações, estruturas administrativas, capacidades fiscais e redes de serviços muito diferentes.
O valor dessas experiências está nos mecanismos de gestão que podem ser adaptados: Boa Vista ajuda a pensar orçamento e acompanhamento familiar; Recife mostra integração dos serviços e qualificação da atenção; Jundiaí amplia a discussão para participação infantil e planejamento urbano; São Paulo demonstra a importância de institucionalizar planejamento que ultrapasse um mandato.
A própria série Primeira Infância no Município, produzida pela Fundação Maria Cecilia Souto Vidigal em parceria com UNICEF e outras instituições, oferece guias dirigidos aos gestores sobre Educação Infantil, proteção contra violência, promoção do antirracismo e outras dimensões da política municipal. UNICEF
O município não precisa começar criando uma estrutura sofisticada. Precisa começar sabendo quem são suas crianças, onde estão, quais direitos não estão sendo atendidos, quais serviços já existem, onde estão as lacunas e quanto está sendo investido.
Primeira infância é um teste de capacidade de gestão
A principal contribuição da cobertura do Nexo é recolocar a primeira infância como uma agenda transversal de política pública. Nexo Jornal
Para os municípios, essa discussão é ainda mais concreta.
É na cidade que a gestante procura o pré-natal. É na rede municipal que grande parte das crianças encontra a creche e a pré-escola. É no CRAS que muitas famílias buscam proteção social. É a atenção básica que acompanha vacinação, crescimento e desenvolvimento. É o Conselho Tutelar que recebe situações de violação de direitos. E é no orçamento municipal que boa parte dessas decisões precisa se transformar em despesa executada.
A pergunta relevante, portanto, não é se a prefeitura possui alguma ação voltada à primeira infância.
A pergunta é outra: o município consegue transformar Educação, Saúde, Assistência, proteção, planejamento e orçamento em uma política integrada capaz de acompanhar a mesma criança e sua família ao longo dos primeiros seis anos de vida?
É essa mudança, de programas fragmentados para uma política municipal mensurável, financiada e acompanhada, que pode transformar a prioridade dada à primeira infância pela legislação em capacidade real de proteger direitos.
Fontes consultadas: Especial “Primeira infância primeiro”, Nexo Jornal; IBGE — MUNIC: Primeira Infância; UNICEF — Busca Ativa Escolar na Educação Infantil; UNICEF — Primeira Infância no Município; Política Nacional Integrada da Primeira Infância — Decreto nº 12.574/2025; Painel de Dados da Primeira Infância.
Nota editorial: a abordagem prioriza política pública, evidências e aplicabilidade para a gestão local, em linha com a estratégia editorial apartidária, municipalista e orientada a resultados definida para o Pauta Municipal Brasil. Plano de Negócio laor
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